JN江南·体育下载原标题：周瑶等：《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》：外债审核登记制度的重大变化及要点解析
在近期房企信用债密集违约的背景下，中资地产美元债行业集体暴跌，信用危机不断加深。2022年5月，随着美联储加息如期落地，中资美元债续跌。在地缘政治、通胀预期以及美联储加息等影响下，中资美元债市场震荡巨大。而近段时间，人民币汇率的加速贬值再次加剧了中资美元债的波动。为应对上述出现的大量风险因素，2022年8月26日，国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）在其网站上发布关于《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）公开征求意见的通知及相关起草说明。《征求意见稿》的出台旨在进一步完善企业中长期外债管理，提升规范化、制度化、透明化和便利化水平，提高外债资金使用效益，支持实体经济发展，有效防范外债风险，促进企业境外融资健康有序开展。意见反馈截止日期为2022年9月26日。[1]
目前现行的外债审核监管制度适用文件为国家发改委于2015年出台的《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号）（下称“《2044号文》”）以及国家发改委发布的相应《企业发行外债备案登记办事指南》（发布日期：2020.10.28；实施日期：2020.10.28）（下称“《办事指南》”）。此外，国家发改委还多次通过政策问答等形式对《2044号文》的具体实施做出相应补充、说明和解释。
2022年1月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（〔2022〕2 号），明确将“企业借用中长期外债审批”明确为国家级行政许可事项。据此，此次《征求意见稿》将原《2044号文》“外债备案登记制管理”修改为“外债审核登记管理”，外债登记相应由备案登记制改为审核登记制。此次《征求意见稿》还将 “通知”转变为“管理办法”，即将规范的性质由规范性文件转变为部门规章，提升立法层级，为企业外债登记制度提供更加细化规范的法律依据。
此次《征求意见稿》与现行《2044号文》及相应《办事指南》的具体条文比较，请见附件表格。
新公布的《征求意见稿》对适用审核登记制度管理范围的具体定义进行了详细界定。在现行《2044号文》中，仅在第一条中将适用范围规定为：“本通知所称外债，是指境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具，包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等”，但并未给出“控制”的具体定义或详细释义。在实践中，除由境内企业完全控股的境外子公司外，对“控制”定义的欠缺导致很多境外企业在举借外债时不能明确其境内控股公司是否受《2044号文》管辖而需要向国家发改委进行外债登记。
此次《征求意见稿》在第二条第三款中明确：“本法所称控制，是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。”此外，《征求意见稿》第三十三条还明确将红筹架构的企业通过境外主体借用外债纳入管理范围，即“境内企业间接在境外借用外债适用本办法”，并以“主要经营活动在境内”作为位于境外的企业是否需要申请外债审核的标准。然而，《征求意见稿》并未明确如何界定“主要经营活动在境内”，因此需要在个案中结合企业的具体情况进行判断。
另外，针对需进行登记管理的债务工具，本次《征求意见稿》在第二条第四款中进一步详细列举，包括但不限于“高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、优先股、融资租赁及商业贷款等”。相比《2044号文》，新增了“中期票据”“可交换债券”、以及“融资租赁”三类债务性融资工具，进一步细化债务工具范围，而未被列举的融资工具则仍由第二条第一款规制。
针对借用外债的主体条件，《征求意见稿》在第九条中明确企业借用外债应符合的基本条件。其中，新增条件包括：依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构；有合理的外债资金需求；对企业及其控股股东和实际控制人最近三年的刑事合规情况提出要求，限制部分存在严重违法行为或有重大违法违规风险的主体借用外债。值得注意的是，第九条第二项对企业资信条件的规定：“资信情况良好，具备偿债能力，已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态”。相较现行《2044号文》，第九条第二项新增企业需未处于“延迟支付本息的状态”，意味着企业对现有外债延迟支付本息，则不具备借用新债资格。
针对融资用途，《2044号文》中列举规定了资金用途的正面鼓励清单，包括用于支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带与国际产能和装备制造合作等重大工程建设和重点领域投资。此次《征求意见稿》在延续正面鼓励清单的基础上，新增负面禁止清单对借用外债的用途进一步规制。正面清单规定于第七条：“企业外债资金使用应聚焦主业，有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展”。第八条则对外债用途进行了禁止性规定：“（一）不得违反我国法律法规;（二）不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全;（三）不违背我国宏观经济调控目标;（四）不违反我国有关发展规划和产业政策,不新增地方政府隐性债务;（五）不得用于弥补亏损或投机、炒作等行为；除银行类金融企业外,不得转借他人。”
此外，《征求意见稿》及《2044号文》均做出外债募集资金实际用途应与登记内容相一致，不得挪作他用的规定。
针对登记时点，《征求意见稿》进一步明确了“借用外债前”所指的具体时点，系指“企业在行使外债资金提取权利 (境外债券完成交割或商业贷款首次提款)之前”，为实践操作划定了明确的时间节点。
针对审核程序，国家发改委需要在5个工作日内决定是否受理，该规定与现行制度基本一致。对于法定审核期限，从现行制度的7个工作日延长至3个月，同时强调受理登记后，国家发改委要求企业补充披露、解释说明、中介机构进一步核查问题的，自补齐补正通知发出之日起至收到齐备合规的回复文件的时间，不计算在3个月的审核登记办理时限内。鉴于现行制度所规定的7个工作日中也并未包括“补齐补正用时”（ 实际操作中，也远非7天可以完成），以及《征求意见稿》中并未明显增加审核事项和内容材料，在《征求意见稿》实施后，审核登记机关的审核时间是否会有实质性变化，还尚需实践检验。但需要注意的是，审核时间一旦出现延长，会明显放慢中资离岸债券发行的进程，或影响境外商业贷款的提款计划，所以对于发行人或借款人来说，需要提前做好对发行利率（或贷款利率）及经济政策的预判，做好发行时间（或提款时间）的规划。
针对需要变更登记事项的情况，《征求意见稿》明确规定审核时限为20个工作日。如果在申请外债登记的过程中需要变更融资计划或调整方案的，企业可以申请撤回审核登记申请。
国家发改委进一步落实“防范风险”的审核原则，要求企业在取得《审核登记证明》后需要按照国家发改委要求持续报送相关信息。在现行规定中，《2044号文》及《办事指南》中仅规定，在发行/提款结束后10个工作日内，申请人需报送相关发行信息。在本次的《征求意见稿》中，国家发改委针对企业作出了更为详尽的披露要求，具体如下：
《征求意见稿》中不仅规定了企业违规的法律责任及追责方式，还新增了中介机构违规提供中介服务的责任和法律后果，要求中介机构对其所参与外债项目保持审慎态度，并需要配合相关部门的事中事后监管。“中介机构”系指为企业借用外债提供相关服务的承销机构、律师事务所、会计师事务所等专业机构和人员。
1. 违反本办法规定借用外债，审核登记机关对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告或暂停其开展或参与企业外债业务等惩戒措施。
2. 企业申请材料和披露信息存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，审核登记机关对相关企业及其主要责任人予以警告。
3. 通过隐瞒、欺骗、贿赂等不正当手段取得《审核登记证明》的, 审核登记机关应当撤销《审核登记证明》。
4. 未按照规定报送信息，审核登记机关责令企业限期改正；情节严重或逾期不改正的，对相关企业及其主要责任人予以警告。
出现以下情况，审核登记机关将予以通报，并商请有关部门依法依规处罚相关机构及有关责任人：
2. 出具的书面核查报告和意见及相关披露信息存在隐瞒、 虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的。
《征求意见稿》在《2044号文》及其相关的问答和《办事指南》的基础上，系统化地对外债登记的范围、主体、审核程序、审核期限、事中事后监管、法律责任等进行梳理更新总结，形成了完整的部门规章，为企业进行外债登记工作做出了有效指引。同时，国家发改委将“防范风险”加入到审核原则中，增加了持续报送相关信息的披露要求，强化企业的风险意识，督促企业做好风险防控预案，促进企业开展高质量境外融资。
《征求意见稿》相较于《2044号文》及《办事指南》的具体更新内容，请见下述表格，标黄处为《征求意见稿》更改或新增部分，标蓝处为《征求意见稿》中将《办事指南》部分内容整合而写入的内容。
[1]国家发展改革委关于《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，详见：
