JN江南·体育下载2008年《政府信息公开条例》第十三条：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。” 其中“生产、生活、科研”需要被学界称为“三需要”。《政府信息公开条例》（下称《条例》）于2019年进行了大幅修订，其中最重大的立法变化即是删除了“三需要”规定。“三需要”规定的删除将对公众、行政机关及司法审查具有哪些意义，又将带来哪些方面的影响，本篇笔者将着重围绕上述问题展开探讨，希望对公众及信息公开机构具有一定指导意义。
删除“三需要”规定，究其原因笔者认为要从四个方面谈起。从最初的立法本意而言，政府信息公开除了规定主动公开，还规定了依申请公开的方式，而关于依申请公开，即前述第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据“三需要”向信息公开机构申请获取政府信息。然而，在行政实践中，该条规定被行政机关理解成对申请人资格条件的一种限制，“三需要”也一度成为公众申请政府信息公开的门槛，行政机关要求申请人对符合“三需要”进行说明或提供相应证据，只有达到了行政机关认可的“三需要”标准才能获取相关政府信息，这无疑不利于保障公众知情权。其实从最初的立法本意来看，多数学者均认为立法机关并没有将“三需要”设置成申请政府信息公开的限制条件的目的，然而实践中却将此认定为申请政府信息公开必备的前提条件，如果申请人不符合“三需要”，行政机关将以此为由拒绝公开相关政府信息。为了研究过往因此产生的行政争议案件数量在整个政府信息公开案件中的占比，笔者通过对政府信息公开案件的法律检索，发现修例前“不符合三需要”成为行政机关拒绝公开政府信息最常用的理由，因此产生的行政争议案件数量也远超其他理由引发的案件数量。笔者认为，立法机关意识到“三需要”规定限制了公众获取政府信息的渠道，不利于保障公众知情权，因此决定删除“三需要”规定，也有纠正行政实践背离立法本意的目的。
从“三需要”规定导致公众举证难、行政机关判定难而言，笔者认为，“三需要”规定过于原则化，指导性不强，导致实践中申请人为证明自身符合“三需要”进行说明或举证时没有明确标准，出现举证难的问题，而行政机关对此也出现了不同理解，难以准确判定申请人是否符合“三需要”，以致引发大量行政争议。为此，立法机关在总结以往政府信息公开经验教训的基础上，为进一步解决公众就符合“三需要”举证难，行政机关判定难的困境而综合作出了删除“三需要”的决定。
从借鉴域外经验而言，司法部负责人就《政府信息公开条例》修订答记者问中，关于记者提问《条例》修订的总体思路是什么？司法部负责人提到了四点，其中第四点即是“研究国外政府信息公开的新经验、新做法，对适合我国国情的予以借鉴。”目前，多数国家并没有对政府信息公开的申请人资格设置门槛，而是相应制定一些其他规定以应对滥用申请权问题。笔者认为，此次删除“三需要”规定也是借鉴多数国家政府信息公开经验并结合我国实际情况的基础上作出的一次尝试。
从此次修例确立“以公开为常态，不公开为例外”的原则而言，《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，立法机关在此次修例时，秉持《决定》提出的原则，进一步扩大了主动公开范围，而“三需要”规定在政府信息公开工作中无疑成了行政机关拒绝公开的常用理由，这势必不利于保障公众知情权，与前述原则相违背，故此次立法删除了“三需要”规定。
删除“三需要”规定，对公众而言，取消了申请政府信息的资格限制，公众在申请政府信息公开时不需再对符合“三需要”作出合理说明或提供相应证据，有利于公众获取政府信息。对行政机关而言，行政机关不能再以申请人不符合“三需要”为由拒绝公开相关政府信息。在2019年《条例》刚修订初期，笔者依然处理过行政机关以申请人不符合“三需要”为由拒绝公开政府信息而引发的行政诉讼案件。目前，笔者梳理《条例》修订后引发的政府信息公开案件，发现因“三需要”规定提起的行政诉讼案件数量已大幅下降，仅有个别信息公开机构依然会以申请人不符合“三需要”为由拒绝公开相关政府信息。笔者认为，行政机关需准确把握“三需要”规定已废除的重大立法变化，不能再以申请人不符合“三需要”为由拒绝公开，否则将面临被复议、诉讼的法律风险。
权利与义务是相统一的，在法律规范取消了“三需要”规定的同时，并不代表申请政府信息公开可以没有规制。此次修例考量到取消“三需要”规定，势必会出现滥用申请权的情形。因此，《条例》中新增设了针对滥用申请权的限制性条款。这些限制性条款主要为《条例》第三十五条、第三十六条第（六）项以及第四十二条第一款规定。比如《条例》第三十五条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”《条例》第三十六条第（六）项规定：“行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。”此外，《条例》第四十二条第一款规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”
概而言之，前述条款对滥用申请权情形作出如下规制：其一，对申请数量、频次明显超过合理范围的反复、大量申请，直接赋予了行政机关要求申请人说明理由的权力，并对“合理”的界定赋予了行政自由裁量权，行政机关有权对申请数量、频次的“合理”范围及申请人说明理由的“合理性”作进一步判定，并根据判定结果分别作出处理或答复；其二，对已经答复的重复申请从实体上赋予了行政机关不再重复处理的权力；其三，对《条例》第三十五条滥用申请权的情形，通过收取申请人信息处理费，增加其经济成本的方式对滥用申请权的情形进行了规制。
笔者认为，上述立法规定从一定程度上限制了滥用申请权的情形，但对于申请数量、频次没有超过合理范围，而其申请目的却背离了立法目的部分申请人，囿于取消了“三需要”规定，导致行政机关对这部分申请便不能再以不符合“三需要”为由拒绝公开。所以笔者认为，删除“三需要”规定，其带来的意义、影响应辩证地看，除了有利于更好地保障公众知情权，立法机关也需考量制定更多行之有效的规制性条款，从而更好地解决滥用申请权问题。
删除“三需要”规定不仅对公众、行政机关产生影响，对司法审查也有着一定影响。长期以来，“三需要”是否影响原告主体资格一直是争议焦点，而该实践争议也随着立法变迁发生了变化。在“三需要”规定未删除之前，尽管《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（下称《政府信息公开规定》）（法释[2011]17号）第十二条第六项：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”规定，以及《最高人民法院关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的申请人是否具有原告诉讼主体资格的答复》，均明确了申请人申请公开政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格条件。
然而，依然有部分法院将对“三需要”的审查作为判断原告是否具有诉讼主体资格的关键，认为原告符合“三需要”是判断其与行政行为是否具有利害关系的要件，只有起诉人符合“三需要”，加之其合法权益受到侵害，起诉人才具备原告主体资格。该裁判观点明显不当，其实只要申请人提出了政府信息公开申请，无论行政机关作出公开与否的答复还是逾期答复，均对申请人权利义务产生了实质影响，申请人即具备了原告主体资格，而原告与被诉行政行为是否具有利害关系应属于法院实体审理范畴，所以不能将“三需要”作为判断原告具备主体资格的要件。在此次修例删除了“三需要”规定后，关于“三需要”是否影响原告主体资格的争议得到了解决，据此产生的裁判不一现象也画上了终止符。《政府信息公开规定》第十二条第（六）项也随之不再适用。笔者认为，删除“三需要”规定结束了长期以来“三需要”是否影响原告主体资格的争议，更好地保障了申请人的诉权。
笔者认为，此次修例最重大的立法变化当属删除了“三需要”规定，这一立法变化对公众影响可谓最深远。删除“三需要”的决定经过了专家学者反复研究论证，立法机关希望通过取消“三需要”规定来解决行政实践中因“三需要”判定标准模糊导致的大量行政争议，以期更好地保障公众知情权。修例后，公众申请政府信息公开免除了举证、说明义务，但立法层面也对滥用申请权的情形进行了规制，以期在保障公众知情权的同时能尽可能减少滥用申请权、浪费行政资源的现象发生。对于行政机关而言，在对政府信息公开申请作出答复时，不能再以申请人不符合“三需要”为由拒绝公开相关政府信息，否则将面临败诉的法律风险。此外，在《条例》第三十五条“合理”没有明确标准的前提下，行政机关需行使法律赋予的行政裁量权，对是否“合理”进行判定，以尽可能作出让申请人信服的判定结果。对司法审查而言，删除“三需要”规定终止了因“三需要”是否影响原告主体资格而引发的裁判不一问题。总的来说，笔者认为，删除“三需要”规定有利于人民群众参与公共决策，有利于更好地保障公众知情权。同时，立法层面也对滥用申请权进行了相应规制，尽管尚有需要完善、明确的空间，但此次修例可谓兼顾了保障公众知情权与制约滥用申请权的立法进步。
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